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定點飯店制度曾被視為遏制公務浪費的重要舉措。然而記者調查發現，這一制度在實施過程中，卻暗藏著種種貓膩，比如通過高開、虛開發票將本不應有的消費納入公務報銷范疇。這一制度本應產生的減少開支、監督公務消費的效果，都顯得不夠理想
原標題：定點飯店暗藏利益鏈
法治周末記者 孫政華
不久前的上海法官“招嫖門”讓一個名詞悄然成為輿論焦點——黨政機關出差會議定點飯店(以下簡稱“定點飯店”)。
年底歲末，政府機關、科研院所會議“扎堆”進行，定點飯店一時間又變得炙手可熱。
財政部于2006年首推定點飯店制度，按照最初的設想，定點飯店制度可利用政府采購優勢降低行政成本，又便于加強對公務消費的管理和監督。
然而記者調查發現，定點飯店這個名號炙手可熱的背后卻有著各種隱形利益的交織。
看似賠本的協議價
卻可帶來更多額外收入
劉先生是北京一家四星級酒店銷售部門的負責人，去年1月，他所在的酒店在政府采購招投標中突圍，成為政府采購指定會議點。對他們而言，這是成功擠掉了一批競爭者，取得了“階段性勝利”。
按照《中央國家機關出差和會議定點管理辦法》(試行)，定點飯店實行動態管理，兩年一定。
不過相比于2500元/天的單間門市價，劉先生的酒店目前開出的協議價只有360元/天，可以說是“跳樓價”。所謂“協議價”，就是飯店提供給黨政機關工作人員出差或者會議的折扣價。
據記者了解，協議價大大低于飯店的門市價格的情況很普遍。因為根據財政部的要求，形式上，定點飯店是有一“定”之規的，即首先，定價格——當前定點飯店協議價中套房價格低于600元/天，標間和單間價格低于300元/天。而遇到旺季，價格可以有一定的上浮；其次，定流程——工作人員在預訂、住宿、開會、報銷時有相應的嚴格流程。
數據顯示，在北京，五星級定點飯店有50多家。記者了解到，一家位于長安街附近的五星級酒店大床房門市價格是3000元/天，協議價格為300元/天，而標價3200元/天的豪華雙床房協議價格為400元/天；建國門附近一家著名的老牌五星級酒店標價8000元/天的豪華套間，協議價格為650元/天；石景山區的一家新建五星級酒店里標價3666元/天的行政標間協議價格為280元/天……五星級酒店的協議價格不少都是門市價的一到二折，甚至更低。
這個定價在一些業內人士看來是匪夷所思的。資料顯示，一般的大型酒店每天的固定支出就能達到70萬元，加上各種變動成本，高端酒店的運營成本是非常高的。《收益管理——有效實現飯店收益最大化》一書的作者、有20余年酒店從業經驗的網友胡質健在微博上表示，對五星級酒店來說，300元/天的政府采購價連成本都難抵消，加上其他開銷，(表面上來看)這筆生意無利可圖。
如此虧本的買賣為何各大酒店卻紛紛爭著做？
對此，劉先生毫不諱言：“對于定點飯店的競標，酒店是樂此不疲。成為定點飯店后就無形中為供應商免除了巨額廣告等方面的營銷費用，進而能夠提升企業的形象和競爭力。作為消費群體的政府及其職能部門，是定點飯店賓館較為穩定的客戶群體；而普通消費者對飯店來說，則是不確定的客戶，這方面的收入并不穩定。成為定點飯店我們可以‘穩賺不賠’且名利雙收，并使競爭者喪失大量穩定客源。”
劉先生進一步透露，形式上看，根據協議價，政府消費者的每天住宿費收入可能并不高或者還可能導致酒店賠本，但公務人員下榻這些酒店后，當地的諸多朋友、企業家或老板為了盡地主之誼而專門到這些定點飯店拜訪、宴請這些公務員的現象非常普遍，而這方面的應酬費用帶給定點飯店的高額收入，則遠非較低的住宿“協議價”可比擬。換言之，定點飯店看重的并非只是區區的“協議價”，更多的則是可以預期的其他方面的收入。
不開會也可開發票
定點飯店難遏公款消費
記者在調查中發現，雖然定點飯店的協議價格很低，但實際操作中，能夠以協議價入住并非易事。
《2013-2014年度北京地區黨政機關出差和會議定點飯店名單》顯示，北京共有黨政機關出差定點飯店131家、會議定點飯店324家，在財政部主辦的“黨政機關出差會議定點飯店查詢網”(以下簡稱“查詢網”)上，這些飯店的具體位置、空房情況和協議價格都可以查到。
根據《中央國家機關出差和會議定點管理辦法》(試行)，中央國家機關工作人員出差實行定點住宿，中央事業單位工作人員出差暫不實行定點住宿，中央國家機關和直屬事業單位實行定點辦會。
記者以某部委直屬事業單位年底開總結大會的名義向多家定點飯店撥打電話，幾家北京的三星或四星級酒店均給出了高出協議價的價格。記者提出按照協議價入住，其中一家三星級酒店表示，如果按照協議價則比較麻煩，需要與領導溝通，之后便無下文。另一位四星級酒店銷售經理告訴記者，年底這個時候正是旺季，想要以協議價入住基本上很困難，而且“發票抬頭寫黨政機關的就比較麻煩，需要與領導協商”。
在查詢網上，一家酒店明明顯示有空房，但記者卻被告知客滿，該酒店稱網站的顯示“不準確”。
一位長期從事會務聯絡的機關工作人員說，他某次在旺季的時候到深圳聯系住宿，按照協議價應該是500元至600元/天，但結果談下來卻是3600元/天，“高得離譜，但沒有辦法”。
這些難道都是過低的“協議價”惹的禍？
劉先生告訴記者，在酒店住宿的旺季，住宿率達到95%的時候一般就不考慮會議接待了，“既麻煩，價格又上不去”。
但劉先生說，實際操作中，最終價格高于協議價的情況并不罕見，盡管住宿費被鎖定在管控價格之內，但加上餐飲費，酒店仍可保持利潤。很多情況下是這么操作的，比如協議價是400元/天，門市價是800元/天。在房源充足的情況下，經過操作酒店找出房源緊張等托詞，最終以600元/天成交。而會議室的規格、聚餐餐桌等數量可以虛報，將住宿費攤到會議費里，其中的貓膩外人很難看出來。
“其實，根據規定，定點飯店給政府機關開具的政采結算單中會詳細填寫會議天數、人數、總額等，供會議舉辦單位報銷使用。位于北京地區的定點飯店則需要將相關接待資料和結算單據按季度向國管局提交，便于國管局配合財政部對國務院各部委、各直屬機構會議費執行情況進行督查。但賬面情況和實際會議情況往往不相符合。結算單可以根據會議方的要求來填寫。”前述長期從事會務聯絡的機關工作人員告訴記者。
該長期從事會務聯絡的機關工作人員透露，事實上在發票層面可以操作的方法還有很多。比如說，開會餐標是每人200元，而實際可能吃到了每人300元。很簡單，如果有10人參會，就可以報稱20人或30人。“沒有人去核實，再說怎樣核實呢？只要跟領導打好招呼，一點問題都沒有”。
“開會時經常出現的情況是，會議通知到的人員不一定都能來，或者有時開三天的會，很多人只住了一兩天就走了。而且，即便人少但吃飯的桌數可以多，吃幾桌飯政策是無法控制的。還有很多中午休息的房間發票是按照整天房價開出的，但酒店實際只是收取了半天的房價。”那位長期從事會務聯絡的機關工作人員對記者坦言，財務報賬只要能夠自圓其說，會期、住宿、餐標、會議室規格都是可以做文章的，“幾十人的會議操作下來就可以有幾萬元的差額”。
有資料顯示，全國31個省(區、市)的4740家定點飯店，在“檔次適中，價格合理”的原則之下，四星級和五星級的酒店數量仍接近一半，奢華服務項目屢見不鮮，而虛報消費官員人數“做假發票”，已成為某種潛規則。
實際調查中，一位五星級酒店經理最終干脆問記者：“這個會議是實際要開還是只是要發票報賬？”這位經理表示，如果只是要發票也可以操作，但要收取6%以上的稅率款。
“協議供貨”缺法規范
后續監督懲治需加強
本是為了控制和監督公務消費而出臺的定點飯店制度，為何會有如此多可操作的灰色空間？
“定點飯店‘定了就完’，監督缺失導致亂象叢生。”這是反腐專家、國家行政學院竹立家教授對定點飯店現狀的概括。
竹立家對記者說，事實上，許多飯店并不是真正通過招標的形式進入定點飯店名單的，而是通過與機關的辦公室、后勤等部門的相關負責人員的“關系”拿到內定的資格。
招投標律師姚增坤對法治周末記者強調，定點飯店招投標往往存在圍標(即幾個投標人之間相互約定，一致抬高或壓低投標報價進行投標，通過限制競爭，排擠其他投標人，使某個利益相關者中標)的現象，競爭實際上也是一個小小圈子里的幾個人的小小競爭，很可能結果早已內定。但其形式上是完全合法合規的，從文書、程序形式審查上找不出任何漏洞。
“推行定點飯店制度的初衷，一是利用團購優勢降低出差和會議開支；二是便于對相關費用報銷進行監管。這么多年下來，定點飯店早已成為香餑餑而被業內激烈爭搶，但其本應產生的減支、監督公務消費的效果，顯然都不夠理想。‘埋單者’既不是理性的消費者，定點飯店也不是充分的競爭者，定點飯店甚至成為腐敗的溫床。”姚增坤律師說。
北京市遼海律師事務所谷遼海律師在接受法治周末記者采訪時，則詳細分析了對定點飯店的監督管理中可能出現問題的環節。
谷遼海表示，某酒店成為黨政機關會議和出差定點飯店，一般是在政府采購的非法定方式即“協議供貨”的采購模式下誕生的，這種采購方式來源于歐盟公共采購法律體系下的“框架協議”，即采購部門最初采購時，并不知道公共部門未來所需會議場所或餐飲住宿服務的確定時間、確切數量或確定金額，但為了確保未來某一時間內獲取這方面的服務，政府采購部門一般會根據使用條件事先設定一定的標準和要求，通過“公開招標”等競爭性采購方式，邀請酒店賓館等方面的潛在供應商參與采購。
谷遼海補充道，定點飯店相關的交易過程通常包括政府采購合同的兩個授予階段：在第一階段，根據“公開招標”等采購工具，按照參與供應商對采購文件的響應程度，從中遴選出若干名所謂的“中標供應商”，隨后，采購部門與這些“中標供應商”訂立一項框架協議；在采購的第二階段，當未來某一時間使用單位產生特定需求時，才會發生第二階段的供應服務的政府采購合同，于是這些中標的酒店賓館開始成為我國法律意義上的中標供應商，從而與采購部門正式形成政府采購合同的法律關系。
“此類‘協議供貨’的采購模式在我國政府采購領域運營約有十余年歷史，是在沒有任何法律和行政法規的情況下進行的。”谷遼海說，“協議供貨”是一種獨立的采購工具，不屬于我國現行政府采購法所規定的法定采購工具之一，在國內，也沒有法律規定“協議供貨”的適用范圍。
“從相關政策來看，財政部對客房的定價標準是各級政府采購中心在采購環節需要執行的標準，為了能夠成為中標供應商，各飯店通常均能夠提供低于前述標準的價格。但通常情況下，政府采購部門不負責政府合同履行階段的監督。”谷遼海說，比如每年各政府部門在定點飯店的具體消費情況如何，實際執行的定價是多少，定點飯店是否嚴格遵守合同約定，有無違規情況，來源于政府部門消費的公共資金所占比例究竟有多少，這方面的諸多信息，各采購部門均無法掌握。
《中央國家機關出差和會議定點管理辦法》(試行)規定，對定點飯店的監督檢查工作，由財政部委托省、地級財政部門負責，北京地區委托國管局負責。對定點飯店有超過協議規定標準收費、提供虛假發票等行為的，一經調查屬實，第一次口頭警告，第二次書面警告，第三次取消定點飯店資格，并不得參加下一輪次的招標。
谷遼海指出，集中采購機構需要加強對政府采購合同履行環節的監督，需要掌握合同執行方面的具體信息；同時，搜集定點飯店違約、違規以及遭遇投訴的相關信息并及時給予披露，若違法情形嚴重則需要將其納入供應商的黑名單，在一定時限內禁止該供應商成為定點飯店；再者，各級政府財政監管部門需要定期對此類政府采購合同進行監督檢查，從而及時發現問題，防患于未然。
“而且，立法機關需要制定有關協議供貨的相關規范性法律文件，為實踐部門提供可操作的統一規程。”谷遼海說。
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